Michaela Schuldt

Abschlusstagung des Forschungsprojekts InVoDaS


Abschlusstagung des Forschungsprojekts InVoDaS (Interessenausgleich im Rahmen der VorratsDatenSpeicherung) am 7.9.2011 in Berlin

 

ZD-Aktuell 2011, 112      Das Thema Vorratsdatenspeicherung garantierte auch auf der Abschlusstagung des Forschungsprojekts InVoDaS eine kontroverse und lebhafte Debatte. Das Forschungsprojekt wird vom Institut für Europäisches Medienrecht e.V. (EMR) Saarbrücken/Brüssel und der Projektgruppe verfassungsverträgliche Technikgestaltung (provet) im Forschungszentrum für Informationstechnik-Gestaltung (ITeG) der Universität Kassel durchgeführt. Im Rahmen dieses Projekts wird untersucht, welche rechtlichen Vorgaben an einen bestmöglichen Interessenausgleich im Rahmen einer Vorratsdatenspeicherung zu stellen sind, soweit die Vorratsdatenspeicherung eine sowohl in Brüssel als auch in Berlin von einer demokratischen Mehrheit gewünscht wird.

In seiner Einleitung wies Prof. Dr. Alexander Roßnagel, Leiter des Forschungsprojekts, darauf hin, dass die Vorratsdatenspeicherung eines der umstrittensten Themen in der letzten Zeit war und deshalb auch ein Forschungsprojekt, das sich dem Interessenausgleich im Rahmen der Vorratsdatenspeicherung widmet, unter besonderer Aufmerksamkeit stand. Er hob deshalb hervor, dass das Projekt nicht politisch gesteuert wurde. Es habe keinen Auftraggeber und keinen Auftragnehmer gegeben. Vielmehr seien Thema und Inhalt durch die Antragsteller im Rahmen eines Wettbewerbs des Bundesministeriums für Bildung und Forschung für Forschung zur zivilen Sicherheit selbst gewählt worden. Im Rahmen des Projekts wurden drei Dimensionen untersucht. Zum einen das Verhältnis zwischen Staat und Bürger sowie zwischen Staat und Wirtschaft und das Verhältnis von Staat zu Staat. Die Streitpunkte in der Kontroverse zur Vorratsdatenspeicherung könnten auch Gestaltungselemente zur Gewährleistung eines grundrechtsschonenden Interessenausgleichs sein. Hierfür konnten sowohl die Best Practices aus einer funktionalen Rechtsvergleichung der Umsetzungsgesetze in den anderen Mitgliedstaaten als auch Untersuchungen zu den verfassungsrechtlichen Elementen der Verhältnismäßigkeit einer solchen Regelung genutzt werden.

Sebastian Schweda, wissenschaftlicher Mitarbeiter des EMR, berichtete über die „Best Practices“ bei der Umsetzung der Vorratsdatenspeicherung in Europa. Er befasste sich zunächst mit dem Gestaltungselement des Verwendungszwecks und der Zweckbindung. Er schlug vor, den Verwendungszweck auf die Verfolgung von schweren Straftaten zu beschränken. Diese sollten durch einen eng begrenzten Straftatenkatalog sowie einer Strafrahmenbestimmung konkretisiert werden. Bei der Auswahl der Normadressaten sollte darauf geachtet werden, dass eine doppelte Speicherung vermieden wird und möglichst wenige Stellen zur Speicherung verpflichtet werden. Es sollte außerdem eine Ausnahmeregelung für Klein- und Kleinstanbieter gegeben sein, die entweder auf Grund des Umsatzes oder der Nutzerzahl erfolgt. Außerdem sollten den Unternehmen die Kosten erstattet werden, die ihnen durch die Vorratsdatenspeicherung entstehen würden. Vorteilhaft wäre es, alle Kosten (Investitionskosten, Betriebskosten und Auskunftserteilungskosten) zu erstatten, um Rechtsklarheit zu schaffen und die Kostenlast für die Unternehmen gering zu halten. Um die Garantie der Rechtsstaatlichkeit zu gewährleisten, sollte ein qualifizierter Richtervorbehalt vorgesehen werden. Dies sei systemkonform mit den §§ 100a ff. StPO und sei in 15 Mitgliedstaaten vorgesehen. Die Betroffenen sollten benachrichtigt werden, um Transparenz zu gewährleisten. Im Bereich der Kooperation zwischen Staat und Unternehmen könnte entweder eine dezentrale Speicherung mit einem zentralisierten Abruf erfolgen, oder es könnte alternativ eine elektronische Plattform eingerichtet werden, auf welcher der anordnende Richter direkt mit dem speichernden Unternehmen kommunizieren kann.

Antonie Knierim, wissenschaftliche Mitarbeiterin von provet, plädierte dafür, die Speicherfrist möglichst kurz zu bemessen. Je länger gespeichert würde, desto mehr Persönlichkeitsprofile könnten erstellt werden. Das Quick Freeze-Verfahren entspreche nicht der Richtlinie und sei nach Bundesverfassungsgericht als Mittel nicht gleich der Vorratsdatenspeicherung geeignet, eine effektive Strafverfolgung zu gewährleisten. Es sollte jedoch in die Überarbeitung der Richtlinie einbezogen werden, da es eine grundrechtsschonende Alternative biete. Im Rahmen des geforderten, besonders hohen Sicherheitsstandards ist die Verhältnismäßigkeit in besonderer Weise zu berücksichtigen. Diese sollten dem „Stand der Technik“ entsprechen. Dessen Anforderungen sollten z.B. durch die Bundesnetzagentur konkretisiert werden. Im Rahmen der verfassungsrechtlich geschützten Vertrauensbeziehungen sollte ein dreistufiger Schutz erfolgen: Bei statischen IP-Adressen sollte eine Filterung bei der Speicherung erfolgen. Außerdem sollten ein Übermittlungsverbot und ein Verwertungsverbot vorgesehen werden. Die Vorratsdaten sollten nur zum Zwecke der Verfolgung der schweren Straftaten erfolgen, insbesondere sollten im Rahmen der Verhältnismäßigkeit auf Grund des besonders schweren Eingriffs nur überragend wichtige Rechtsgüter geschützt werden und nicht Bagatelldelikte oder Urheberrechtsverletzungen verfolgt werden können. Außerdem sollte die Verhältnismäßigkeit bei jeder Abfrage geprüft werden sowie ein qualifizierter Richtervorbehalt gesetzlich geregelt werden. Des Weiteren müsse im Rahmen der Vorratsdatenspeicherung das Verbot einer totalen Erfassung und Registrierung (sog. Überwachungs-Gesamtrechnung) zwingend beachtet werden. Staatliche Überwachung durch Vorratsdatenspeicherung müsse entsprechend der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts wegen ihrer hohen Streubreite eine Ausnahme bleiben.

Cecilia J. M. Verkleij, EU-Kommission, berichtete als Leiterin des Bereichs „Zugang zu Informationen“, Abteilung „Polizeiliche Ermöglichung des Zugangs zu Informationen“ über den Stand der Überarbeitung der Vorratsdatenspeicherungs-Richtlinie. Die Richtlinie werde im Moment noch evaluiert, wobei noch nicht klar sei, wann die Überarbeitung abgeschlossen sei. Dies könne noch fünf bis sechs Monate, eventuell sogar deutlich länger dauern. Solange sei die Richtlinie einzuhalten. Die Kommission würde zurzeit im Diskurs mit den Mitgliedstaaten, deren Bevölkerungen und der Industrie stehen, um die Folgen einer Vorratsdatenspeicherung abzuschätzen und die Möglichkeiten auszuloten. Sie rechtfertigte die Vorratsdatenspeicherung als notwendiges Mittel zur Bekämpfung von Sklaverei, Menschenhandel und Kinderpornographie. Verkleij fragte nach sinnvollen Instrumenten zur Durchsetzung von Gesetzen und der Pflicht der Regierung, diese einzuführen. Sie hob hierzu hervor, wie schwierig es aus der Sicht des Staates auch bei geringfügigen Straftaten sei, dem Opfer in die Augen zu schauen und ihm sagen zu müssen, dass diese Straftat nicht ausreichend ist, um das Mittel der Vorratsdatenspeicherung heranzuziehen. Für sie sei dies einem Opfer nur schwer begreiflich zu machen.

Im Anschluss an die Vorträge folgte die Podiumsdiskussion, die von Alexander Scheuer, Geschäftsführer des EMR, moderiert wurde. Teilnehmer waren Dr. Wolfgang Bär (RiOLG Bamberg), Dr. Patrick Breyer (Beschwerdeführer bei der Verfassungsbeschwerde gegen die Vorratsdatenspeicherung und aktiv im Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung), Dr. Alexander Dix (Berliner Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit), Thomas Mosch (Geschäftsführung des bitkom) und Prof. Dr. Jürgen Stock (Vizepräsident des BKA). Bär betonte das Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit und meinte, eine effektive Strafverfolgung sei ohne die Vorratsdatenspeicherung nicht möglich. Die Vorratsdatenspeicherung sollte jedoch nur bei schweren Straftaten zum Einsatz kommen und als Adressaten der Speicherungspflicht sollten die TK-Diensteanbieter dienen. Des Weiteren sollte es einen Richtervorbehalt bei der Datenabfrage geben, wobei eine mögliche Eilkompetenz nicht ausgeschlossen werden sollte. Der Speicherzeitraum könne auf drei Monate begrenzt werden, dies wäre ausreichend für eine effektive Strafverfolgung. Bär betonte außerdem, dass das Quick Freeze-Verfahren keine Alternative sei, weil dies Verfahren häufig „ins Leere“ laufe. Die Gestaltungselemente und die dazugehörigen Vorschläge, die von Schweda und Knierim vorgestellt wurden, seien in der StPO bereits weitgehend umgesetzt.

Breyer bezeichnete die Vorratsdatenspeicherung als nutzlos. Wenn eine Vorratsdatenspeicherung gesetzlich geregelt würde, bestünde ein permanentes Risiko des Datenmissbrauchs. Die Vorratsdatenspeicherung störe die freie Kommunikation und wäre ein genereller Dammbruch, weil ohne Anlass gespeichert werden dürfte. Außerdem sei es empirisch bewiesen, dass die Vorratsdatenspeicherung keine Erhöhung der Aufklärungsquote und keine Senkung der Kriminalitätsrate mit sich brächte. Diese Erfahrungen habe man in der Zeit zwischen Einführung der Vorratsdatenspeicherung und ihrer Aufhebung durch das Bundesverfassungsgericht sammeln können. Die Vorratsdatenspeicherung würde vielmehr kontraproduktiv wirken, da die Straftäter auf andere Kanäle ausweichen würden. Außerdem seien Abweichungen von der Richtlinie zulässig, sodass sie nicht umgesetzt werden müsste. Nach Hinweis von Scheuer auf die Umsetzungsnotwendigkeit betonte Breyer, dass die Richtlinie nur die Speicherung vorschreibe, nicht aber die Nutzung der Daten. Man könne die Richtlinie dementsprechend umsetzen, indem man die Daten verschlüsselt speichere, aber keinen Zugriff seitens der Strafverfolgungsbehörden oder anderen gewähre.

Dix verwies darauf, dass die TK-Anbieter Verkehrsdaten ohne rechtliche Grundlage für sechs Monate vorhalten, auch ohne dass sie diese zu Abrechnungszwecken benötigen würden. Die Wirtschaft ignoriere also das derzeit geltende Verbot der Speicherung von Daten auf Vorrat. Insgesamt sei eine Vorratsdatenspeicherung nicht verhältnismäßig, weil eine anlasslose Speicherung schon mit der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Grundrechte-Charta in Konflikt gerate. Wenn eine Vorratsdatenspeicherung gesetzlich geregelt würde, müsse der Verwendungszweck auf die Aufklärung von schweren Straftaten beschränkt bleiben und der Richtervorbehalt verschärft werden, damit Vorfälle wie die überschießende Überwachung von Mobilfunknutzung in Dresden vermieden werden. Dix schlug vor, das Vertragsverletzungsverfahren politisch zu nutzen, um die Vorratsdatenspeicherungs-Richtlinie auf EU-Ebene zu kippen.

Mosch wies darauf hin, dass eine hohe Sensibilität bezüglich des Themas Vorratsdatenspeicherung in der TK-Industrie bestehe. Die Unternehmen würden mittelfristig einen gesicherten Rechtsrahmen benötigen. Für die TK-Anbieter sei die Hauptfrage, inwieweit Kosten erstattet werden, wenn eine Vorratsdatenspeicherung vorgenommen werden muss. Mosch betonte, falls eine demokratische Mehrheit für die Vorratsdatenspeicherung gefunden würde, seien alle Vorschläge von Schweda und Knierim aus dem Forschungsprojekt gut.

Stock hielt die Vorratsdatenspeicherung für eine effektive Strafverfolgung für notwendig. Das Quick Freeze-Verfahren sei kriminalistisch untauglich. Stock zog dazu einen Vergleich heran: „Das Schnitzel, das der Hund gefressen hat, kann man nicht mehr einfrieren!“ Er erklärte außerdem, dass eine Verkürzung der Speicherfrist auf drei Monate nicht ausreichend sei, sondern sechs Monate erforderlich seien. Eine Benachrichtigung der Betroffenen könne meistens nicht während der Ermittlungen erfolgen, da sehr häufig verdeckt ermittelt würde. Auf Nachfrage von Scheuer erklärte Stock, dass die Benachrichtigungen schnellstmöglich erfolgen sollten, sobald der Ermittlungserfolg nicht mehr gefährdet sei. Dies sei der Fall, wenn kein Verdacht mehr bestünde. Stock wies außerdem darauf hin, dass die genannten Zahlen von Breyer nicht herangezogen werden könnten, um von keiner Erhöhung der Aufklärungsquote oder keiner Senkung der Kriminalitätsrate zu sprechen. Breyer gab zu bedenken, dass beim Katalog der Wohnraumüberwachung ein massiver Verdacht gegen eine konkrete Person gegeben sein müsse, um diese Maßnahme in Anspruch nehmen zu können, hingegen die Vorratsdatenspeicherung ohne Anlass gerechtfertigt sein solle.

Roßnagel eröffnete die Publikumsdiskussion, indem er daraufhin wies, dass nach Erwägungsgrund Nr. 9 der Vorratsdatenspeicherungs-Richtlinie die Vorratsdatenspeicherung nur mit Verfolgung schwerer Fälle wie organisierter Kriminalität und Terrorismus gerechtfertigt werde. Das Bundesverfassungsgericht habe sie nur bei Gefahr für Leib oder Leben einer Person sowie bei Terrorismus, organisierter Kriminalität und ähnlichen Straftaten für gerechtfertigt angesehen. Roßnagel konnte nicht nachvollziehen, warum auf dem Podium über den Einsatz gegen andere Straftaten, wie z. B. Internetbetrug, diskutiert werde, obwohl diese weit unterhalb der Schwelle der Anforderungen der Richtlinie liegen. Dix interpretierte die Zitate ebenso wie Roßnagel und stimmte ihm zu, dass die Vorratsdatenspeicherung unzweifelhaft nützlich sein könne, jedoch auch stets notwendig sein müsse. Stock erwiderte, dass die Festlegung, welche Delikte eine Vorratsdatenspeicherung rechtfertigen könnten, Aufgabe des Gesetzgebers sei. Außerdem gäbe es im Einzelfall das Korrektiv der „Erforderlichkeitsprüfung“.

Prof. Dr. Alfred Büllesbach  kritisierte die Haltung von Stock als Vizepräsident des BKA, der sich differenzierter mit den unterschiedlichen Interessen auseinandersetzen solle. Stock wies die Kritik zurück und wies darauf hin, dass das BKA mit den Begrenzungen des BVerfG leben könne. Es sei zu beachten, dass es Schutzlücken gebe, die das BKA aufzeige. Es müsse zur Kenntnis genommen werden, dass die Welt sich verändere. Verkleij stellte fest, dass es Sache der Mitgliedstaaten sei, welche Delikte eine Vorratsdatenspeicherung rechtfertigen können. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip sei dabei stets zu beachten. Die Tatsache, dass in gewissen Fällen ein Eingriff seitens der Behörden nicht möglich sei, müsse respektiert werden. Dies sei in einer sozialen Gesellschaft so. MinR Weinbrenner, Abt. Öffentliche Sicherheit im BMI, stellte die zentrale Rolle des BKA bei der Bestimmung des Rahmens für Bedürfnisse der Ermittlungen und Befugnisse heraus. Der Vorsitzende der Piratenpartei Deutschlands, Sebastian Nerz, forderte, dass BKA müsse als Expertengremium zur Beurteilung der Ermittlungsbedürfnisse auch in der Lage sein zuzugeben, dass bestimmte Hilfsmittel bei Ermittlungen nicht unbedingt notwendig seien, und dürfe nicht jedes Instrument fordern, das in irgendeiner vermeintlichen Weise der Strafverfolgung dienen könnte.

Roßnagel fasste am Schluss der Tagung noch einmal zusammen, dass das Forschungsprojekt InVoDaS unter der Prämisse durchgeführt worden sei, dass die Vorratsdatenspeicherung als Mittel der Strafverfolgung von einer demokratischen Mehrheit gefordert werde. Dann sei es erforderlich, Vorschläge für einen grundrechtsschonenden Interessenausgleich im Rahmen der Vorratsdatenspeicherung zu präsentieren. Diese Vorschläge sollten sowohl vom europäischen wie auch vom deutschen Gesetzgeber beachtet werden.

Michaela Schuldt ist zurzeit Referendarin bei Prof. Dr. Alexander Roßnagel in der Projektgruppe verfassungsverträgliche Technikgestaltung (provet) im Forschungszentrum Informationstechnik-Gestaltung (ITeG) an der Universität Kassel.