Interessenausgleich in der Vorratsdatenspeicherung


Seit fast zehn Jahren hält die Diskussion um die Vorratsspeicherung von Telekommunikations(TK)-Verkehrsdaten an. Nach vielfachen gescheiterten Versuchen, eine Speicherungspflicht in Deutschland einzuführen, zwingt seit 2006 die europäische RL 2006/24/EG alle Mitgliedstaaten, gesetzliche Regelungen für eine Vorratsspeicherung von Daten einzuführen, die bei der Bereitstellung öffentlicher elektronischer Kommunikationsdienste verarbeitet werden. Das deutsche Umsetzungsgesetz v. 21.12.2007 ist jedoch vom BVerfG am 2.3.2010 als verfassungswidrig aufgehoben worden. Zwar hält das BVerfG eine Vorratsdatenspeicherung für "mit Art. 10 GG nicht schlechthin unvereinbar". Die alle TK-Akte umfassende anlasslose Speicherung der Daten ist jedoch allenfalls als Ausnahme zulässig, wenn sie legitimen Zwecken dient und in ihrer Ausgestaltung "dem besonderen Gewicht des hierin liegenden Eingriffs hinreichend Rechnung trägt". Dies war bei dem deutschen Umsetzungsgesetz nicht der Fall. Daher findet seit dem Urteil in Deutschland keine Vorratsdatenspeicherung mehr statt.

Weiterhin bleibt jedoch die RL zur Vorratsdatenspeicherung umzusetzen. Die EU-Kommission hat sogar wegen ihrer Nichtumsetzung ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet. Innenpolitisch ist diese Umsetzung jedoch hoch umstritten. Das CSU-geführte Bundesinnenministerium hält die Vorratsdatenspeicherung für ein unverzichtbares Instrument der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr und drängt darauf, möglichst bald ein Gesetz zu verabschieden, das zwar die Anforderungen des BVerfG umsetzt, die Speicherpflicht aber im vollem Umfang wie in dem alten Gesetz wieder einführt. Dagegen sieht das FDP-geführte Bundesjustizministerium das Urteil des BVerfG nur als Beschreibung einer äußersten Grenze an, bis zu der Eingriffe in Bürgerfreiheiten allenfalls reichen dürfen. Es strebt eine Lösung an, die dem Freiheitsschutz näher kommt. Hierzu hat es einen Gesetzentwurf vorgelegt, nach dem die TK-Anbieter nicht verpflichtet werden, die Verkehrsdaten all ihrer Kunden für einen bestimmten Zeitraum vorzuhalten. Vielmehr sollen sie auf Anforderung von Polizei oder Staatsanwaltschaft die TK-Daten eines bestimmten Kunden, die zu diesem Zeitpunkt bei ihnen gespeichert sind, aufbewahren, bis ein richterlicher Beschluss vorliegt, dass die Daten für Zwecke der Strafverfolgung genutzt werden dürfen (Quick Freeze). Außerdem sollen sie alle dynamisch vergebenen IP-Daten für einen Zeitraum von sieben Tagen auf Vorrat speichern und auf Verlangen Auskunft zu der Person  geben, der diese IP-Daten für den fraglichen Zeitraum zugewiesen worden sind. Gegner dieses Vorschlags werfen ihm vor, dass er mit der europäischen Richtlinie nicht vereinbar ist, die eine Speicherpflicht der TK-Verkehrsdaten für mindestens sechs Monate vorsieht.

Allerdings ist diese Richtlinie selbst in der Diskussion und der Vorschlag des Bundesjustizministeriums zielt auch darauf, diese zu beeinflussen. Bis heute haben sieben Mitgliedstaaten überwiegend aus verfassungsrechtlichen Bedenken die RL nicht umgesetzt. Nach Übernahme der europäischen Grundrechtecharta in das europäische Verfassungsrecht sind auch in Brüssel Zweifel entstanden, ob die angeordnete Vorratsdatenspeicherung mit ihr vereinbar ist. Ein Evaluationsbericht der EU-Kommission vom April 2011 hat deutliche Mängel bei der Zielerreichung festgestellt. Die Kommission hat daher Vorschläge zur Neufassung der RL für Anfang 2012 in Aussicht gestellt. Es ist daher denkbar, dass die RL etwa hinsichtlich der zu erfassenden Daten, der Verpflichteten und der Dauer der Speicherpflicht modifiziert wird.

Die Vorratsdatenspeicherung ist deshalb so heftig umstritten, weil vielfältige legitime Interessen berührt sind. Zum einen wird sie von vielen als unverzichtbares Mittel der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr angesehen. Sie greift jedoch in die Freiheitsrechte der Bürger in besonders starker Weise ein, weil durch sie aussagekräftige Daten zum Kommunikationsverhalten von jedem Bürger anlasslos für einen beträchtlichen Zeitraum gespeichert werden. Sie belastet die verpflichteten Unternehmen, die zusätzliche Investitionen tätigen, Auskünfte erteilen und Sicherheitsmaßnahmen durchführen müssen. Für viele gilt die Vorratsdatenspeicherung über diesen Interessenbezug hinaus als positives oder negatives Beispiel für eine gesellschaftliche Überwachung in der Informationsgesellschaft und deshalb als beispielgebend für ihre künftige Entwicklung.

Sofern eine politische Mehrheit an dem Instrument der Vorratsdatenspeicherung festhält, ist - sowohl auf europäischer Ebene als auch in Deutschland - in ihrer Ausgestaltung ein möglichst weitgehender Ausgleich der kontroversen Interessen notwendig. Hierfür können vorbildliche Ausgleichsregelungen in anderen Mitgliedstaaten Hinweise bieten. Ein Beispiel ist etwa das "Datenvermeidungsmodell" in Österreich, Finnland und Großbritannien, das Doppelspeicherungen dadurch vermeidet, dass nur die Netzbetreiber, nicht aber die Diensteanbieter zur Speicherung verpflichtet werden. Das reduziert die Anzahl der betroffenen Unternehmen erheblich und erleichtert dadurch die Sicherung der Daten und die Kontrolle des Umgangs mit ihnen. In Großbritannien und Finnland werden die Netzbetreiber für alle dadurch verursachten Unkosten entschädigt. Ein anderes Vorbild könnte der Richtervorbehalt sein, den viele Mitgliedstaaten für die Herausgabe der gespeicherten Daten an berechtigte Behörden vorsehen. Zur besseren Überprüfung der Auskunftsvoraussetzungen und zur einheitlichen Handhabung der Auskünfte könnten diese über eine zentrale Stelle wie in Belgien oder Frankreich erfolgen.

Für einen Interessenausgleich der betroffenen verfassungsrechtlichen Interessen könnten aber auch Ansatzpunkte aus den Hinweisen des BVerfG zu ihrer verfassungsrechtlichen Bewertung gewonnen werden. So könnte etwa die unterschiedliche Erforderlichkeit der verschiedenen Datenarten für die Tataufklärung berücksichtigt und auf bestimmte Datenarten verzichtet werden. Die Erfahrung, dass in den meisten Fällen eine Speicherung von sechs Monaten zur Tataufklärung nicht notwendig ist, könnte zu einer Verkürzung des Zeitraums der Vorratsspeicherung führen. Der gebotene Schutz von verfassungsrechtlich geschützten Vertrauensverhältnissen (z.B. zwischen Anwalt und Mandant oder Arzt und Patient) könnte zu einem gestuften Konzept der Aussonderung von TK-Daten führen: Vermeidung der Speicherung, wenn die Vertrauensbeziehung dem Speicherverpflichteten bereits bekannt ist, Verhinderung der Auskunftserteilung, wenn sie erst zu diesem Zeitpunkt bekannt wird, und Verwertungsverbot, wenn ihr Bestehen sich erst nachträglich herausstellt. Um dem besonderen Gewicht des in der Vorratsdatenspeicherung liegenden Eingriffs hinreichend Rechnung zu tragen, müssten die Anlässe für eine Auskunftserteilung auf eindeutige Hinweise auf abschließend aufgelistete besonders schwerwiegende Straftaten und auf akute Gefahren für sehr hohe Rechtsgüter beschränkt werden. Weitere Elemente eines Interessenausgleichs könnten Regelungen zu den Rechten der Betroffenen, zu erforderlichen Sicherungsmaßnahmen, zu adäquaten Sanktionen bei Verletzung von Schutzregelungen, zu Beweiserhebungs- und -verwertungsverboten oder zu einer engen Zweckbindung der Daten für die auskunftsberechtigten Strafverfolgungs- und Gefahrenabwehrbehörden sein.

Solche Möglichkeiten eines Interessenausgleichs i.R.v. europäischen oder deutschen Gesetzgeber gewünschten Vorratsdatenspeicherung untersucht das Forschungsprojekt "Interessenausgleich i.R.d. Vorratsdatenspeicherung (InVoDaS)", das mit Unterstützung des Bundesministeriums für Bildung und Forschung vom Institut für Europäisches Medienrecht (EMR) in Saarbrücken und der Projektgruppe verfassungsverträgliche Technikgestaltung (provet) der Universität Kassel durchgeführt wird. Dabei untersucht das EMR, ob aus der Umsetzung oder der politischen Behandlung in den anderen 26 Mitgliedstaaten der EU Vorbilder für einen Interessenausgleich gewonnen werden können, während provet nach Elementen eines Ausgleichs auf der Grundlage ihrer verfassungsrechtlichen Bewertung sucht.

 

Professor Dr. Alexander Roßnagel

ist Direktor des Instituts für Wirtschaftsrecht der Universität Kassel, Direktor des Forschungszentrums für Informationstechnik-Gestaltung (ITeG) der Universität Kassel, wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Europäisches Medienrecht in Saarbrücken und Mitherausgeber der MMR. Vorläufige Ergebnisse des Forschungsprojekts und Gestaltungsvorschläge für einen bestmöglichen Interessenausgleich i.R.d. Vorratsdatenspeicherung werden auf einer Tagung am 7.9.2011 in Berlin vorgestellt und diskutiert.